引言

在农村集体经济发展进程中，各类资产交易与流转活动日益频繁，农村集体经济组织成员优先权问题逐渐凸显。这一优先权不仅关乎成员切身利益，更是农村集体经济有序运行的关键。由于全国性法律、部门规章以及地方各级政府规章和规范性文件在规定上存在差异，使得成员优先权在实际应用中面临诸多复杂情况。无论是集体资产交易、物业出租，还是土地经营权与集体经营性建设用地使用权流转，都频繁出现优先权的规定冲突与适用争议。本文旨在深入探讨这些问题，以期为农村集体经济组织成员在主张优先权时，提供有益的参考与借鉴。

一、成员资产交易优先权：法律规章规定差异解析

农村集体经济组织成员在集体资产交易或流转时享有的优先权，从全国性的法律、部门规章层面到地方性的政府规章、规范性文件均有相应的规定，但各自规定的范围有明显的差异。

全国人民代表大会常务委员会和农业农村部规定的本农村集体经济组织成员享有优先权仅限于“土地经营权流转”。广东省人民政府规定的本农村集体经济组织成员享有优先权仅限于“对集体经济组织公开招标的项目”，集体统一经营管理的林地林木流转的优先权也限于“采取招标、拍卖方式”。广州市人民政府的规定则扩大至“以公开竞投方式进行的农村集体资产交易”，即只要采取“公开竞投”，本农村集体经济组织成员成员均有优先权。广州市黄埔区人民政府对市政府规定的“以公开竞投方式”进一步细化，但没有超出市政府规定范围。

由此可见，土地经营权流转中的成员优先权适用于全国。至于除土地经营权流转外的集体经济组织公开招标的项目或集体资产交易，成员是否享有优先权，需依据地方法规和政府规章判定，若地方性法规和政府规章明确规定此类情形中成员享有优先权，则从其规定。

二、农村集体物业出租：优先承租权与成员优先权冲突

农村集体物业出租，承租人的优先承租权与农村集体经济组织成员身份依法享有的优先权可能会发生冲突。2015年4月15日，广州市人民政府对此做出规定:“同时存在两个以上优先权的，法定优先权在先”。彼时，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）尚未施行，租赁期限届满的房屋承租优先权只能是靠约定，不存在法定优先权。但自2021年《民法典》正式实施后，房屋承租优先权成为法定权利，与农村集体经济组织成员依法享有的优先权产生冲突。此情形下，同是法定优先权发生冲突，能否适用广州市人民政府规定的“不能确定优先权次序的，以现场抽签方式确定竞得人”？笔者认为不可以。虽然广州市人民政府的《广州市农村集体资产交易管理办法》是地方政府规章，具有法律效力，但其法律位阶低于全国人民代表大会制定的《民法典》，所以在同是法定优先权发生冲突的情况下，应当以上位法为准，优先适用《民法典》规定的房屋承租优先权。

三、土地经营权流转：法定与约定优先权适用争议

《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条第（五）项规定，土地经营权流转应当遵循“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”原则。

一般情况下，土地经营权流转的成员优先权是在家庭承包的情形下，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，此时，本集体经济组织成员较之本集体经济组织以外的单位或者个人享有优先权。若本集体经济组织存在多名成员主张享有优先权的情况，可以参照适用广州市人民政府规定的“不能确定优先权次序的，以现场抽签方式确定竞得人”。

然而，现实中遇到的情况是：土地经营权流转合同中已约定经营权受让人在合同期满后享有优先权的情况下，当合同期满进入下一轮流转时，本集体经济组织成员是否能主张其法定优先权，能否援引广州市人民政府“同时存在两个以上优先权的，法定优先权在先”的规定？对此，笔者持否定态度，理由如下：农业农村部《农村土地经营权流转管理办法》第九条和第十条均有优先权的规定，从法律解释学的体系解释角度，第九条应是指土地经营权流转首次出让时本集体经济组织成员享有优先权，而第十条则应是指在明确流转期限届满后，受让方享有以同等条件优先续约的权利。所以，本质上，这是两种不同情形且具有先后顺序的法定优先权，约定内容实则是对法定内容的再一次引用。立法本意是考虑到土地经营权受让人在经营土地上已投入大量的人力与财力，由原土地经营权人（即合同约定的优先权受让人）继续享有优先权，更有利于土地的持续利用和价值增值，同时也能有效避免资源的闲置与浪费。

四、集体经营性建设用地使用权流转：法定与政策优先权适用争议

广东省人民政府办公厅2023年9月20日发布《广东省人民政府办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》第四条支持政策中规定：“修复后的集体建设用地，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。”与此同时，广州市人民政府规定，只要采取“公开竞投”方式，本农村集体经济组织成员均享有优先权。

如此一来，当修复后的集体建设用地使用权以公开竞投方式出让时，广州市人民政府地方政府规章规定的成员优先权，便与广东省人民政府政策文件规定的生态保护修复主体优先使用权产生了冲突。从法律效力层面分析，前者的成员优先权更为优先。不过，从法理角度看，生态保护修复主体优先取得使用权这一规定，与《民法典》第三百二十二条规定的添附取得有相似之处。虽然生态保护修复主体无法取得所有权，但比成员更优先取得使用权是具有合理性，有利于调动生态保护修复主体的积极性，对推动生态保护修复工作有着重要意义。

故，笔者建议在以后的立法过程中，将生态保护修复主体可以在同等条件下优先取得使用权上升到法律层次，而不是停留在政策层面，从而解决前述两优先权冲突的问题。

五、成员优先权受侵犯的救济途径：撤销诉求与损害索赔

依据今年5月1日正式实施的《中华人民共和国农村集体经济组织法》第五十七条规定，“农村集体经济组织成员大会、成员代表大会、理事会或者农村集体经济组织负责人作出的决定侵害农村集体经济组织成员合法权益的，受侵害的农村集体经济组织成员可以请求人民法院予以撤销。但是，农村集体经济组织按照该决定与善意相对人形成的民事法律关系不受影响。受侵害的农村集体经济组织成员自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内或者自该决定作出之日起五年内未行使撤销权的，撤销权消灭。”

因此，笔者认为，当成员优先权确实遭受侵犯时，成员在行使撤销权过程中，需充分考量第三方是否属于善意相对人。对于因优先权受侵给成员造成的损失，农村集体应承担相应的损害赔偿责任，以保障成员的合法权益。

总结

综上所述，农村集体经济组织成员优先权在不同资产交易与流转场景下，因法律规章规定差异而产生诸多问题。在土地经营权流转、集体物业出租等方面，法定与约定优先权、不同法定优先权之间的冲突屡见不鲜，在集体经营性建设用地使用权流转中，法定与政策优先权也存在争议。面对这些复杂情况，应依据上位法优先、兼顾公平与效率等原则合理处理。当成员优先权受侵犯时，成员可通过撤销诉求和损害索赔的方式进行救济，农村集体经济组织需依法承担相应责任。未来，相关立法部门应该对相关法律法规进一步完善，统一规范标准，以促进农村集体经济稳定、健康发展。

相关法律法规

•全国人民代表大会常务委员会2018年12月29日颁布《中华人民共和国农村土地承包法》

第三十八条第（五）项规定，土地经营权流转应当遵循“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”原则。

第五十一条 以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员有权优先承包。

•农业农村部2021年1月26日发布《农村土地经营权流转管理办法》

第九条 土地经营权流转的受让方应当为具有农业经营能力或者资质的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

第十条 土地经营权流转的方式、期限、价款和具体条件，由流转双方平等协商确定。流转期限届满后，受让方享有以同等条件优先续约的权利。

•广东省人民政府2013年5月31日修订《广东省农村集体经济组织管理规定》

第十六条第（四）项规定，农村集体经济组织成员享有“对集体经济组织公开招标的项目，在同等条件下有优先权”的权利。

•广东省人民政府2020年5月12日修订《广东省林地林木流转办法》

第七条第二款规定，“集体统一经营管理的林地林木流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，还必须报乡镇人民政府、街道办事处批准；采取招标、拍卖方式的，应当通过相关产权交易平台进行；在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”

•广州市人民政府2015年4月15日公布《广州市农村集体资产交易管理办法》

第十三条第（三）项规定，以公开竞投方式进行的农村集体资产交易应当遵守“在价格与条件相同的情况下，本农村集体经济组织成员、原承租人等依法、依约定享有优先权的竞投人优先竞得。同时存在两个以上优先权的，法定优先权在先；不能确定优先权次序的，以现场抽签方式确定竞得人”的成交规则。

•广州市黄埔区人民政府2021年12月31日发布《广州市黄埔区农村集体资产交易管理办法》

第十三条第一款第（三）项规定， 采取电子竞价、现场举牌竞价或现场书面竞价方式交易的农村集体资产项目，确定竞得人遵守“在价格与条件相同的情形下，本农村集体成员、原承租人等依法、依约定享有优先权的竞投人优先竞得。同时存在两个以上优先权的，法定优先权在先；不能确定优先权次序的，以抽签方式确定竞得人。”的规则。

•广东省人民政府办公厅2023年9月20日发布《广东省人民政府办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》

第四条支持政策中规定“修复后的集体建设用地，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。”“修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体。”

陈得雄 律师

北京市炜衡（广州）律师事务所高级合伙人、农村集体经济法律业务部主任

广州市法学会三农法治研究会理事

广州市律师协会乡村振兴与村居法律服务业务专业委员会委员

广州市某区农村集体经济组织资产财务管理服务中心法律顾问

广州市某区农村土地承包仲裁委员会法律顾问

广州市某区农业农村局行政诉讼聘用律师

执业经验：律师执业16年余，专注于涉农法律事务领域，擅长农村集体资产交易合同审查、农村资产交易争议解决、集体成员身份认定及收益分配纠纷处理，以及民商事与行政诉讼等，多次受邀作为专家代表参与区级政府涉农规范性文件的修订与论证。