一、前言
2020年9月22日，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论发言时宣布，我国将力争在2030年前实现碳达峰、在2060年前实现碳中和（以下称“双碳目标”）。2021年9月22日，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，从政策层面规定了我国将全力推进实现“双碳目标”。
对重点排放单位的碳排放进行配额管理，建立碳市场，开展碳交易，是我国实现“双碳目标”的重要政策工具。目前，我国碳市场分为强制碳市场和自愿碳市场，强制碳市场即全国碳排放权交易市场，交易标的为碳排放配额（Chinese Emission Allowance，简称“CEA”），自愿碳市场即全国温室气体自愿减排交易市场，交易标的为国家核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reduction，简称“CCER”）。2024年2月4日，国务院公布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下称“《碳排放权暂行条例》”），这是我国首次以行政法规以上层级的专项立法规范碳排放权交易事宜，堪称我国碳排放权交易市场发展史上的里程碑事件。本文以《碳排放权暂行条例》的公布为契机，简要梳理我国碳排放权交易管理制度。
二、我国碳排放权交易市场及其管理制度简要发展脉络
我国碳排放权交易市场建设工作始于2011年。当年10月，国家发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，同意在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等7省市启动地方碳排放权交易市场试点工作。2013年6月起，7个试点市场陆续启动交易。2016年12月，福建碳排放权交易市场依托福建海峡股权交易中心启动运行。2017年12月，发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着我国全国碳排放权交易体系完成总体设计。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动上线交易，发电行业成为首批纳入全国碳排放权交易市场的行业。截至2023年底，全国碳排放权交易市场已纳入2257家发电企业，累计成交量约4.4亿吨，成交额约249亿元，全国碳排放权交易市场已初具规模。
在制度建设方面，2014年12月，发改委发布了《碳排放权交易管理暂行办法》，2020年12月，生态环境部公布了《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下称“《碳排放权交易办法》”），用以推动全国碳排放权交易市场建设及规范全国碳排放权交易相关活动。2021年5月，生态环境部进一步发布《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等全国碳排放权交易市场运行配套规则，并明确在全国碳排放权注册登记机构成立前，由湖北碳排放权交易中心有限公司（以下称“湖北碳交所”）承担全国碳排放权注册登记系统账户开立和运行维护等具体工作；在全国碳排放权交易机构成立前，由上海环境能源交易所股份有限公司（以下称“上海能交所”）承担全国碳排放权交易系统账户开立和运行维护等具体工作。上述规定在特定时期对全国碳排放权交易市场建设发挥了重要作用，但其效力层级最高也只是部门规章。随着全国碳排放权交易市场不断发展，相关规定位阶较低，权威性不足的问题显现，难以满足现实需要，亟需进一步加强相关制度建设。在此背景下，国务院制定公布《碳排放权暂行条例》，恰逢其时。该暂行条例由国务院制定，属于行政法规，是目前我国针对碳排放权交易制定的位阶最高的专门性规定，对完善全国碳排放权交易管理制度、推动我国碳排放权交易市场发展意义重大。
三、全国碳排放权交易管理制度要点梳理
《碳排放权暂行条例》对原有全国碳排放权交易管理制度作了不少更新，其中，最大的亮点是针对碳排放数据造假突出问题，加大对数据造假相关问题的惩治力度。同时，《碳排放权暂行条例》也立足我国碳排放权交易总体属于新事物、仍在继续探索的实际情况，重在构建基本制度框架，试图保持相关制度设计的必要弹性，为今后发展留有空间。3以下以《碳排放权暂行条例》内容为基础，简要梳理现行全国碳排放权交易管理体系如下。
1、主管及协管部门
根据《碳排放权暂行条例》规定，国务院生态环境主管部门负责碳排放权交易及相关活动的监督管理工作，其他政府部门（包括发改委、市场监督管理部门、中国人民银行、国务院银行业监督管理部门等）按照职责分工对碳排放交易及相关特定活动进行监督管理。在地方层面，地方政府的生态环境主管部门负责监管本行政区域内碳排放权交易及相关活动，其他有关部门按职责负责相关特定领域的监管工作。
2、全国碳排放权注册登记和交易机构
在全国碳排放权注册登记和交易机构设置方面，《碳排放权暂行条例》保留了《碳排放权交易办法》所设定的模式，即设全国碳排放权注册登记机构，负责全国碳排放权交易产品登记，提供交易结算等服务，同时设全国碳排放权交易机构，负责组织开展碳排放权集中统一交易。
专门的全国碳排放权注册登记和交易机构目前尚未成立。根据生态环境部2021年第21号公告，暂由湖北碳交所和上海能交所分别承担全国碳排放权注册登记系统账户开立、运行维护等工作和交易系统账户开立和运行维护等具体工作。
3、交易产品
目前，我国全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额。所谓碳排放配额，是指国家分配给重点排放单位规定时期内二氧化碳等温室气体的排放额度，1个单位碳排放配额相当于向大气排放1吨的二氧化碳当量。
碳排放权交易市场建立在国家对碳排放总量施行总量控制的基础上，在国家确定二氧化碳排放总量目标后，向符合条件的重点排放单位分配碳排放配额，并规定重点排放单位需在规定期限内，按实际年度排放量完成碳排放配额清缴，同时，允许排放单位间以排放配额为标的进行交易。由于不同排放单位在减排技术、管理方式等方面存在差异，减排成本也存在差异。减排成本低或者减排技术好的单位，在这一过程中往往会产生富余碳排放配额，其将富余配额出售，便能获得额外回报，而无法实现节能减排的企业，则可能需要向其他企业购买碳排放配额以完成其碳排放配额清缴义务。这可以引导控排企业不断提高节能减排能力，降低社会整体碳排放量。
现阶段，我国碳排放配额仍采免费分配模式，而国际上成熟的碳市场大都已经开展免费和有偿分配相结合的实践，未来，我国势必也将往这个方向推进。因此，《碳排放权暂行条例》第九条规定有关主管部门将根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式。
4、碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围
目前我国全国碳排放权交易市场只将最重要的温室气体4——二氧化碳纳入管控范围，行业也只纳入了发电行业。在发电行业之外，我国的二氧化碳排放量主要集中在建材、钢铁、有色、石化、化工、造纸和航空7个行业，上述8个行业的二氧化碳排放量占我国二氧化碳总排放量的75%左右。
为进一步完善碳排放权市场机制，加强排放权交易机制对控制碳排放量的作用，我国未来势必会进一步丰富碳排放权交易覆盖的行业和温室气体种类。对此，《碳排放权暂行条例》第六条规定，我国碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，可由国务院生态环境主管部门会同发展改革等有关部门研究提出，报国务院批准后实施。
另据生态环境部有关负责人介绍，虽然目前仅有发电行业被纳入全国碳排放权交易市场，但生态环境部每年在全国范围内对其他7个行业组织开展年度碳排放核算报告核查工作，同时，生态环境部已对相关重点行业的配额分配方法、核算报告方法、核算要求指南、扩围实施路径等开展专题研究评估论证，并基本完成了相关技术文件的起草工作。6也就是说，有关部门正持续推动全国碳排放权交易市场扩围。值得留意的是，生态环境部已在2024年3月25日和2024年4月3日分别发布了《关于公开征求<企业温室气体排放核算与报告指南 铝冶炼行业><企业温室气体排放核查技术指南 铝冶炼行业>意见的通知》及《关于公开征求<企业温室气体排放核算与报告指南 水泥熟料生产><企业温室气体排放核查技术指南 水泥熟料生产>意见的通知》，对相关行业的有关技术指南公开征求意见。可以预见，我国全国碳排放权交易市场的首次扩围将很快到来。
5、交易主体
《碳排放权暂行条例》第七条规定，纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位以及符合国家有关规定的其他主体，可以参与碳排放权交易。而生态环境主管部门、其他对碳排放权交易及相关活动负有监管职责的部门、全国碳排放权注册登记机构、交易机构以及技术服务机构的工作人员不得参与碳排放权交易。据此，上述机构和人员外的其他主体（包括自然人投资者）理论上是可以参与全国碳排放权交易的。但是，从目前实践操作来看，只有纳入全国碳排放权交易市场配额管理重点排放单位名录的温室气体重点排放单位才能开立相关登记及交易账户，其他主体尚无从参与。不过，我们相信，随着我国碳排放权交易机制的不断完善，未来市场参与主体的范围会逐步扩大。
根据《碳排放权暂行条例》的规定，国务院生态环境主管部门会同有关部门，根据国家温室气体排放控制目标制定重点排放单位的确定条件，而后由省级人民政府的生态环境主管部门会同同级有关部门按照上述条件确定本区域内的重点排放单位名录。
6、交易方式
根据《碳排放权暂行条例》及相关交易所规则，全国碳排放权交易可以采取协议转让、单向竞价或者符合国家有关规定的其他现货交易方式进行。
7、违法违规行为的规范
本次《碳排放权暂行条例》的一大亮点是对碳市场数据造假等行为的惩处制度作了较大幅度的完善，主要内容如下。
四、小结
建立和完善碳排放权交易机制是我国实现“双碳目标”的重要举措。经过多年的探索，我国碳排放权交易市场不仅实现了从无到有的质变，且已初具规模。通过制定《碳排放权暂行条例》，我国首次以专项行政法规形式确立和完善了我国碳排放权交易制度。该暂行条例在市场交易机制、监管体系、数据质量管理等诸多方面对我国碳排放权交易市场管理制度进行完善，并将自2024年5月1日起施行。我们相信，在不断完善的制度加持下，我国碳排放权交易市场将取得更大的发展。