一、前言

绿证，即可再生能源绿色电力证书，是对可再生能源发电项目所发绿色电力颁发的具有特殊标识代码的电子证书，是可再生能源绿色电力的“电子身份证”。1个绿证单位对应1000千瓦时可再生能源电量，每一个绿证的产生或交易，意味着有1000度可再生能源绿色电量已上网或消费。

我国在2017年开始试行绿证核发和自愿认购制度。中国绿证最初的主要作用是作为可再生能源电力补贴的替代品。在发展的过程中，绿证的用途与核发范围均逐渐扩大。本文简要梳理中国绿证核发与交易管理制度的基本情况。

二、我国绿证制度的简要发展脉络

1、以绿证收益替代电力补贴

2017年前后，我国可再生能源发电行业已取得长足发展，但同时，可再生能源电力补贴也出现较大资金短口，截至2017年底，累计可再生能源发电补贴资金缺口已高达1127亿元。在此背景下，2017年1月18日，国家发改委、财政部和国家能源局联合发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（以下称“《试行绿色电力证书制度通知》”），开始推行绿证制度。有关部门希望以绿色消费理念，调动全社会，包括愿意承担更多社会责任的企业和个人，自愿参与认购绿证，以社会资金缓解政府财政补贴压力，乃至替代相关政府补贴。

根据《试行绿色电力证书制度通知》，绿证核发对象仅限于国家可再生能源电价附加资金补贴目录内的陆上风电、光伏发电（不含分布式光伏发电）项目。因此，这类绿证又被称为“补贴绿证”。

发电企业获核发绿证后，可在全国绿色电力证书交易平台挂牌出售，认购参与人可通过交易平台认购。根据《试行绿电电力证书制度通知》及其附件《绿色电力证书核发及自愿认购规则（试行）》，绿证交易并不具有强制性，全国各级政府机关、企事业单位、社会机构和个人均可自愿认购绿证，作为消费绿色电力的证明。绿证认购价格由买卖双方自行协商或竞价方式确定，但最高不超过证书对应电量的可再生能源电价附加补贴金额。发电企业出售相关绿证后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。由此，补贴绿证的价格与电价补贴金额相挂钩，发电企业在为绿证定价时，自然希望绿证价格能够无限接近电价补贴标准，这导致此类绿证价格高企，又由于绿证交易并非强制性，相关交易市场活跃度并不高。

2、“无补贴绿证”出现

随着国家可再生能源发电规模快速扩张，补贴资金缺口不断扩大，中央财政补贴逐渐退坡，平价或低价上网（相对于该地区煤电标杆上网电价而言持平或低于该价格）的可再生能源项目逐渐增多。2019年1月7日，国家发改委和国家能源局联合发布《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，其中明确将陆上风电、陆上集中光伏发电项目中的平价上网项目和低价上网项目纳入绿证核发项目范围，允许相关发电企业能通过出售绿证获得额外收益。这类绿证对应的发电项目不享受中央财政补贴，相应的绿证属于“无补贴绿证”。“无补贴绿证”的价格不与补贴挂钩，因而相对更为市场化。

3、绿证被确定为能源消纳责任替代履行方式

2019年5月10日，为解决我国可再生能源开发规模与消纳规模失调等问题，国家发改委、国家能源局联合发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，对各省级行政区域的电力消费设定可再生能源电力消纳责任权重，要求区域内售电企业和电力用户协同承担消纳责任，承担消纳责任的市场主体以实际消纳可再生能源电量为完成消纳量的主要方式，同时可通过向超额完成年度消纳量的市场主体购买其超额完成的可再生能源电力消耗量或者认购绿证的方式完成所需消纳量。由此，绿证成为可再生能源消纳责任替代履行方式之一。

4、绿证与绿电交易制度结合

我国自2017年起开始推行的绿证制度，是一种“证电分离”的制度。绿证获核发后，持有绿证的发电企业可在绿色电力证书自愿认购平台中出售绿证，而买方可在上述平台自愿认购。在此种模式下，每一笔绿证交易并不与物理意义上的绿色电力形成对应，绿证购买者在这一过程中并不实际消纳对应的绿色电力，而只是获得一种消费绿色电力的凭证，用以体现自身对使用可再生能源的支持。这种模式具有其灵活性，因为在实践中，受制于电力输送物理条件上的困难，有些区域的电力无法实现跨区、跨网流动，如要求必须证电合一，则可能导致有些区域的绿证出售难度增加，而采取“证电分离”模式，则可以较好地解决这一类问题。但是，这种模式也有些弊端，比如无法实现物理电力价值和环境价值的统一。

2021年8月，国家发改委、国家能源局联合发布《关于绿色电力交易试点工作方案的复函》，同意国家电网有限公司和中国南方电网有限公司分别在北京电力交易中心（覆盖国家电网有限公司经营区）和广州电力交易中心（覆盖中国南方电网有限责任公司经营区）开展绿色电力交易试点。所谓绿色电力，综合《北京电力交易中心绿色电力交易实施细则（修订稿）》和广州电力交易中心《南方区域绿色电力交易规则（试行）》的定义，是指符合国家有关政策要求的风电、光伏等可再生能源发电企业上网电量。而绿色电力交易，是指以绿色电力产品为标的物，交易物理电力的同时获得绿证，实现“证电合一”的交易。绿色电力交易试点启动，标志着我国绿证市场呈现“证电分离”和“证电合一”两种模式并存的状态。

5、绿证被确定为可再生能源电力消费量认定凭证

从“十三五”时期开始，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，我国建立了能源消费强度和总量双控制度，对包括可再生能源在内的能源使用总量和强度进行管控。为完善能源消耗总量和强度调控制度，引导全社会优化能源消费结构，国家发改委、国家统计局和国家能源局于2022年11月16日联合发布《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》，主要内容包括：（1）明确风电、太阳能发电、水电、生物质发电、地热能发电等可再生能源不纳入能源消费总量；（2）明确以绿证作为可再生能源电力消费的唯一凭证；（3）提出要将绿证核发范围覆盖所有可再生能源发电项目，要建立全国统一绿证体系，尝试解决绿证核发范围过窄的问题。

6、绿证新规发布，绿证发展进入新阶段

绿证制度推行以来，对于引导社会形成绿色电力消费意识起到了一定作用，但仍存在绿证核发范围较窄、绿证应用领域有待拓展等问题。为完善绿证制度，国家发改委、财政部、国家能源局于2023年7月25日联合印发《做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》（发改能源〔2023〕1044号，以下称“1044号文”）。该规定重新明确了绿证的适用范围，拓展了绿证核发对象范围，从政策层面进一步解决绿证核发范围过窄问题，从多个方面对我国绿证核发及交易制度作出更新，并废止了有关部门2017年发布的《试行绿色电力证书制度通知》，标志着我国绿证制度发展进入一个新阶段。

2024年1月27日，国家发改委、国家统计局和国家能源局联合发布《关于加强绿色电力证书与节能降碳政策衔接大力促进非化石能源消费的通知》（发改环资〔2024〕113号），进一步明确了绿证与能耗双控、碳排放管理等政策衔接方式，提出了绿证交易电量纳入节能评价考核指标核算的操作办法。同时，围绕加快可再生能源项目建档立卡和绿证核发、扩大绿证交易范围、规范绿证交易制度等方面，进一步夯实绿证核发交易基础，拓展绿证在绿色电力消费认证、节能降碳管理、国际互认等方面的应用场景。

三、我国现行绿证核发与交易制度要点

1、绿证核发范围

根据1044号文，我国已将绿证核发对象从陆上风电和集中式光伏发电项目扩展到所有可再生能源发电项目，包括全国风电（含分散式风电和海上风电）、太阳能发电（含分布式光伏发电和光热发电）、常规水电、生物质发电、地热能发电、海洋能发电等已建档立卡的可再生能源发电项目，实现绿证核发全覆盖。

2、绿证品类

1044号文对绿证的品类作出区分，包括可交易绿证和“无偿划转绿证”。其中，对集中式风电（含海上风电）、集中式太阳能发电（含光热发电）项目、分散式风电、分布式光伏发电、生物质发电、地热能发电、海洋能发电等可再生能源发电项目，以及2023年1月1日（含）以后新投产的完全市场化的常规水电项目的上网电量，核发可交易绿证。对于存量常规水电项目，暂不核发可交易绿证，相应绿证随电量直接无偿划转。

3、主管部门

1044号文规定，国家发改委、国家能源局负责确定核发可交易绿证的范围，国家能源局会同国家统计局核定全国和各地区可再生能源电力消费数据。此外，国家能源局具体负责绿证其他相关管理工作。

4、核发依据

1044号文规定，绿证核发原则上以电网企业、电力交易机构提供的数据为基础，与发电企业或项目业主提供数据相核对。

5、参与主体

根据1044号文，绿证的核发对象是包括全国风电（含分散式风电和海上风电）、太阳能发电（含分布式光伏发电和光热发电）、常规水电、生物质发电、地热能发电、海洋能发电等已建档立卡的可再生能源发电项目，上述发电项目的项目业主，可申领绿证。

在绿证购买主体资格方面，现阶段尚没有明确限制，自愿参与的政府机关、企业事业单位和自然人均可参与。具体而言，目前参与购买绿证的主要是以下主体：

（1）国际绿电消费倡议（100% Renewable Electricity，简称RE1007）成员企业或相关企业的供应商：这些主体购买绿证主要是为了践行自身作出的消费绿色能源的承诺或向其合作伙伴证明自身消费绿色能源。

（2）高耗能企业：如前文所述，绿证是可再生能源消纳责任替代履行方式之一，也是可再生能源电力消费的唯一凭证，有关企业可以通过购买绿证的方式满足国家有关绿色能源消费指标。

（3）其他自愿助力碳中和的企业：为塑造企业绿色低碳的形象，体现其社会责任感，提升市场竞争力，有些企业自愿通过购买绿证等途径证明其履行了减少碳排放的承诺。

（4）自愿助力碳中和的个人：个人可自愿进行绿证，体现自身对碳中和及环保理念的支持。

6、绿证交易平台

根据1044号文，我国绿证交易依托中国绿色电力证书交易平台、北京电力交易中心和广州电力交易中心开展，并将适时拓展至国家认可的其他交易平台。

另根据2024年4月26日国家能源局综合司公布的《可再生能源绿色电力证书核发和交易规则（征求意见稿）》（以下称“《绿证核发与交易新规征求意见稿》”），接下来内蒙古电力交易中心也将纳入作为绿电交易场所，但该交易中心暂不开展绿证单独交易。

7、交易方式

1044号文规定，绿证交易采取双方协商、挂牌、集中竞价等方式进行。为防止炒作绿证，现阶段，可交易绿证仅可交易一次。买方购买绿证后，平台将对其进行绿色电力消费认证，发放证书，随后相关绿证将进行核销。

此外，1044号文规定，对享受中央财政补贴项目的绿证，初期采取双边协商和挂牌方式为主，创造条件推动尽快采用集中竞价方式交易。而平价及低价项目、自愿放弃中央财政补贴和中央财政补贴已到期项目，绿证交易方式不限。

8、绿证交易收益归属

根据1044号文及发改委和国家能源局有关负责人对上述文件的解释，就不再享受中央财政补贴的项目（包括平价和低价项目、自愿放弃中央财政补贴、中央财政补贴已到期项目以及2023年1月1日及以后新投产的完全市场化常规水电项目），绿证交易的收益归发电企业或项目业主所有。就享受中央财政补贴的项目，且属于国家保障性收购的，绿证收益等额冲抵中央财政补贴或归国家所有；属于市场化交易的，绿证收益在中央财政补贴发放时等额扣减。

9、其他

（1）关于绿证市场与碳市场的衔接问题

1044号文第十二款提到，要“研究推进绿证与全国碳排放权交易机制、温室气体自愿减排交易机制的衔接协调”。这表明，未来绿证市场有望与全国碳市场形成联动。这与国务院发布的《碳排放权交易管理暂行条例》第三十一条9的规定也形成呼应。不过，具体衔接细则尚待有关部门未来进一步明确。

（2）关于中国绿证的国际化问题

1044号文第十三款提到，“在不影响国家自主贡献目标实现的前提下，积极推动国际组织的绿色消费、碳减排体系与国内绿证衔接”，以“推动绿证国际互认”。

目前，世界主要国家均不同程度采取了控排措施，越来越多的国际组织、跨国企业加入节能降碳行动中，很多跨国企业除了自身参与节能减排之外，也会对其供应链上的企业提出有关要求。在此背景下，产生了不同国家碳减排机制和可再生能源消费认证机制的国际互认问题。当前，中国绿证已纳入国际上最具影响力的绿色电力消费认证组织之一RE100的认可范围，具备一定的国际认可度和影响力。但相较于其他国际主流绿证，如由第三方组织核发的国际可再生能源证书（International Renewable Energy Certification，简称“I-REC”）、全球可再生能源交易工具（Tradable Instrument for Global Renewables，简称“APX TIGRs”）以及由欧盟成员国和欧盟以外认可相关制度的国家10核发的欧盟来源担保证书（Guarantees of Origins，简称“GO”）等，中国绿证的国际认可度还有所欠缺，目前仅获得RE100“有条件认可”。11要使中国绿证真正与国际标准全面接轨，仍需各方面继续努力。

（3）《绿证核发与交易新规征求意见稿》中值得关注的问题

《绿证核发与交易新规征求意见稿》根据1044号文制定，其内容要点在1044号文中多已体现，但也对有些方面进行了细化。除前文已提及的内容外，《绿证核发与交易新规征求意见稿》进一步明确：国家能源局的新能源和可再生能源司负责绿证具体政策设计，制定核发交易相关规则，指导核发机构和交易机构开展具体工作，国家能源局的电力业务资质管理中心具体负责绿证核发工作；有关部门将建设国家绿证核发交易系统，交易主体后续须该系统建立唯一的实名账户，用于参与绿证核发与交易；绿证有效期为2年，超过有效期或经绿色电力消费认证的绿证，由核发机构予以核销；强调地方政府不得采取强制性手段直接或间接干扰绿证市场，包括干涉绿证交易价格、向企业简单摊派绿证购买任务或限制绿证交易区域等。目前，该征求意见稿目前还在征求意见阶段，相关文本存在进一步调整的可能。

四、结语

经过多年的探索及发展，我国已形成一套有中国特色的绿证核发与交易管理体系，在引导社会优化能源消费结构、推行绿色消费等方面发挥了一定的作用。2023年出台的1044号文，对我国绿证制度作了较大改进，但诸多方面的规则还有待相关部门在实践中进一步细化和完善。